農業是根本:深度剖析明代的勸農官制!

中國有著悠久的設官勸農傳統。早在西周時期,周天子就曾派遣官員到田原縣鄙勸民耕作,使其“勿或失時”“勿休於郡”。另據《詩經·周頌·臣工》中的記載情況來看,周成王所設農官中的載師、閭師等都負有勸農之責。

西漢時,國家設專官以督勸農政。此後,中國曆朝歷代都設有具備勸農職能的官職。其中,地方官員往往是國家勸農職責的主要承擔者。到了宋元時期,地方官以勸農入銜,明確了其具有的勸課之責,並一度使勸農官帶有常設性質。

明代繼元而立,其在勸農官職的設定上很大程度繼承了此前宋元兩朝設官勸農的特點。明代在中央農政官職的設定上,由戶部負責農政及戶口事宜,工部下設的督水與屯田兩司分別負責水利灌溉與屯田事宜。而僅就勸農這一職責講,有明確規定的是戶部。

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《明史·職官志》記述戶部執掌,其中有“以墾荒業貧民”“以樹藝課農官”“以召佃盡地利”,且規定“天子耕籍,尚書進耒耜”。其他事涉勸農的還有禮部,負責籍田事宜。其尚書掌天下禮儀,下設儀制一職,負責具體的勸農禮儀,遇有耕籍之事則“頒儀式於諸司”。明代勸農詔令亦多由禮部與戶部下發地方。

整體上看,明代中央農政官員直接負責勸農禮儀的制定與執行,以及國家勸課政策的制定與頒行,而對具體的勸課事宜,則以督促、監督為主,不負有直接責任。

明代在地方農政官職的設定上,省一級有布政使負責管理民政與財政事務,又設有左右參政、參議為副官,人數不定,且往往因事而設。如宣德年間,浙江布政司即奏請增設參議四員,其兩員於溫臺諸府督理農務功。又孝宗弘治八年,于山東設參政一員,“提督勸農,兼管水利”。

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府一級有知府掌地方政務,其有教養百姓之責。又有同知、通判,無定員,職責不定,其分掌諸事中有“治農”一條。縣一級有知縣管理一縣之事務,所轄繁雜,由於其對地方農業生產負有直接責任,勸課農桑往往是其經常性事務。

在各級文職官員之外,由於明代大興軍屯,各都司衛所官員有督勸屯兵耕作之責。都司衛所中,負責具體屯田事宜的官職有都指揮全書、指揮全書,衛所千戶、百戶以及其下所設的總旗與小旗,這些管屯官都負有一定意義上的勸農職責。

對於地方勸農職責的設定,由於明代將“勸課農桑”一條作為地方官員考核的內容之一,且各級官員負有對下級的監管之責,勸農隨之成為一種自上而下層層督促的事宜,各級官員也就都負有勸農之責。明宣宗曾對大臣談到地方官的能力問題,認為郡縣守令的職責在於教養百姓,“教養之道,農桑學校而已”。將勸農興教作為地方官所應具備的基本能力與責任。

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雖然明代大部分官員,特別是地方官員,都負有勸農的職責,但為了更好的督促和推進地方的農業生產,明代又往往設定專門提督農政的勸農官,其職責的核心是督促地方農業生產按時展開或檢查官員的勸課成績。

明朝設定勸農官專門負責勸課農桑的行為大致開始於明宣宗在位期間,又以明憲宗成化年間與明世宗嘉靖年間數量最多。在後兩個時期,明王朝的最高統治者都試圖將勸農職能從地方官廣義上的行政管理職能中剝離出來,由專門的官員承擔,使勸農官成為地方的一種常設官職。

總的來說,明代勸農官設定與變化情況具有以下特點:一,勸農官在各級行政單位的分佈上,以縣一級增設最多,凸顯了基層官員在勸農事務中的主要作用。

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在明朝省府州縣行政區劃中,縣作為最基層的行政單位,其官員往往是國家各項政策的具體落實者,同時是地方口常事務的直接負責人,也是普通民眾接觸最多的真正意義上的朝廷命官。

將勸農官設在縣一級,可見明朝已經不滿足於傳統意義上的“人盡農官”,而是要將勸農這一職責落實到直接負責基層社會管理的具體官員身上,且做到專職專人。將勸農官或治農官設在縣一級,是為明代首創,也是中國之前歷代農官設定上所未有的變化。

二,從勸農官級別的設定上來看,多為省府州縣佐官、副官。如省一級的參政,府一級的通判,州一級的判官,以及縣一級的主簿、縣垂,其專門負責勸課事宜的都通稱為勸農官或治農官。

明代以各級佐官專理某種事務是為常態,以地方佐官為勸農官說明其對地方官勸農職能的增強並未超出原有的官職制度。勸農官的設定是在明代原有官制內,對某一具體職能的調整與強化。明代以地方佐官、副官為勸農官有出於不影響正官行政權威的考量,但同時也造成勸農官,特別是州縣一級勸農、治農官地位鄙下,常為正官或上官指使別差,影響其勸課工作的正常進行。

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三,從明朝歷代對勸農官的調整情況看,其中存在大量的反覆,勸農官的設定時興時廢。如宣德、成化年間,明宣宗、明憲宗在位時設定了一批勸農官,而到了明孝宗、明武宗時則被裁減;嘉靖年間,明世宗又嘗試將勸農官設為地方常設官職,但後期再次予以廢除。

勸農官的增減呈現出一種波浪狀的此起彼伏,這與歷代明帝對勸農官的複雜態度相應和。明代自宣宗在位時開始成批添設專官督理農務,而在宣德六年浙江奏請添設專官督農一事上,明宣宗卻謂吏部“古人云,公私不足由設官太多,其言不可不聽”;明憲宗在位時大量添設勸農官,而在成化之初,其仍聽從了監察御史反對戶部奏請設官勸農的意見;明世宗在位前期添設了一些勸農官,但在嘉靖九年對戶科給事中請求添官專理農務的態度上卻是“治農不必添設”,“務順民情,勿有所擾”。

明代皇帝對設官勸農的複雜態度以及勸農官設定變化的反覆,反映出明朝在設官勸農問題上呈現出一種矛盾的心態。對於勸農官的設定,明朝統治階級內部存在著較大的意見分歧。

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一方面,不斷有官員奏請增設專官以督農政。官員們請設勸農官的原因或理由大概有兩種:一是地方農業生產需要國家進行一定的管理與指導,而地方官兼勸農之職往往事不能專,功不能畢,甚至兼任而不任,因此一部分官員希望透過設定專門的農政官來解決這一問題;二是諸如自然災害、逃民等問題造成的農業荒廢,需要設定專門的勸農官予以應對,透過行政的手段來保證農業生產的正常秩序。

另一方面,朝野對勸農官所能發揮的實際作用存在質疑,反對設專官督理農務的意見很多。如成化元年,監察御史張精等言“建官所以安民,官多則民擾”,反對朝廷添設勸農官。奏請反映出地方設專官督理農務的弊端:其一是干擾了地方原有行政系統的正常運作,其二是勸農官無助於解決地方農業生產中遇到的實際問題,即勸農官的設置於地方農業生產非但無功,反而有過。

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明代關於設官勸農的激烈爭論、歷代明帝對勸農官的複雜態度以及勸農官設定上出現的反覆,說明封建國家在設官勸農中遇到了兩難:一方面,明代地方農業生產所面臨的現實環境需要官方給予一定的督促與指導;另一方面,勸農官在保證和促進地方農業發展方面所起到的作用並未達到預期,甚至產生了一些消極影響。

這是因為,明代的農業生產面臨較為複雜的歷史環境。首先,這一時期商業發展迅速,特別是到明中後期,商品經濟對農業生產的影響力日益顯著。早在明初,朱元璋就感嘆“自什一之途開,奇巧之技作,而後農桑之業廢。”

其次,明代的農業生產面臨著嚴重且頻發的自然災害。有明一代,其自然災害發生之頻繁,種類之眾多,破壞之嚴重是前所未有的。明代自然災害種類多達12種,數量計有3592次,平均每1個月不到就發生1次災害,且往往具有長時性、交織性與群發性。如此嚴重的自然災害對農業生產所產生的破壞力可想而知,而災後農業生產的恢復工作難度之大亦不言而喻。

最後,明代有著嚴重的流民問題。流民集中行動,四處遊移,長期脫離農業生產,直接影響國家賦稅,且對所到地方的社會經濟秩序造成衝擊,如何使流民安定下來回歸農業生產同樣是明代國家所急需解決的問題。

農業是根本:深度剖析明代的勸農官制!

以上明代農業生產所面臨的嚴峻現實環境,要求國家採取強有力的措施保證農業生產的正常進行,而設官督農無疑是一種較為直接的手段。

因此,明代封建國家不斷嘗試透過設定勸農專職官員,來應對現實環境給予農業生產的挑戰,而勸農官在保證和推動地方農業發展上的表現卻並不符合其被寄予的厚望。這種名不符實的情況,要歸咎於產生它的官僚體制。

中國官僚體制的人才選拔形式主要是科舉制,而科舉制對人才知識結構的要求主要是文學,對具體的技術性知識並不重視。建立在此種基礎之上的官僚隊伍,雖然也湧現出諸如徐光啟、袁黃等了解農業生產技術的官員,但絕大部分對農業生產都所知不多,甚至於要依靠“不入流”的青吏來處理具體的農政事務。

在這樣的體制內增設專門的督農官員,自然難以解決農業生產中所遇到的實際問題。此外,中國農業社會的性質決定了地方行政管理事務多與農業有關,如稅糧的徵收、搖役的徵發、農田水利的修建管理等,從這個角度講由地方官兼理農事有其合理性,而勸農官的介入破壞了這種是事歸於一的情況,引起地方管理的混亂,加之官僚作風與形式主義嚴重,勸農官所能起到的作用也就十分有限。

撰稿/龐勃【讀史品生活】