官員的津貼制度是在清朝才建立起來的，津貼的出現是為了彌補官員俸祿的不足，更加進一步穩定基層官員，讓他們能夠安心工作。
奕譞
咸豐初年，太平軍起，戶部款絀，官俸開始折發。至光緒九年（1883），京官俸祿折發已歷30年，要求增加收入的呼聲高漲；而同光中興局面日現，清政府財政狀況略有好轉。在此情形下，戶部奏請自十年起給部分文職京員加發津貼。
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發放津貼的原因
京官清苦，是清朝官場的共識。清代官俸微薄，一品正俸不過180兩。自雍正朝施行的養廉銀製度，對於地方官的生計很有幫助，但京官養廉無論是覆蓋面還是數額都遠遜地方。雖然自乾隆二年（1737）文官加給恩俸，不無小補，然而到了咸豐三年（1853），在太平天國戰爭的打擊下，戶部無款支俸，王公及文武大員的俸祿在咸豐三年至四年上半年停發一年半，同時依靠咸豐帝撥出內帑，才發出中下級官員三年的春俸。從此開始了三十餘年的官俸折發。兼之以官票、大錢搭發官俸，到了“俸銀百兩僅抵現銀三四十兩耳”（錄副奏摺，同治元年九月二十七日嚴樹森奏）的地步，實際上只發了三四成。隨著太平天國戰爭的結束，清政府財政狀況開始好轉，官員要求恢復舊俸餉的呼聲日益高漲。
同治元年（1862），湖北巡撫嚴樹森上奏指出，部院司員在薪俸折發後生活困頓，影響行政效率，人心浮動，“翰詹科道多願外遷，部院司員紛紛告退”，請求部院五六品以下司員所有俸銀復舊，無果而終。十二年，福建巡撫王凱泰以財政狀況好轉，奏請“中外廉俸改復舊額”，也被戶部駁回。（《清史稿·王凱泰傳》）
光緒元年，刑部尚書崇實上奏，“現既四方平定，似當漸復舊章”，要求下旨給各省、海關等每年增加數萬款項，“以備京師酌增俸餉之用”，以期“成規漸復”，顧全國體，鞏固人心。四年，陝西道監察御史李鴻逵上奏要求恢復京官俸銀。他認為當年折發俸餉本是權宜之計，現今“較之軍興之初固已有餘矣”，而仍然“朝多蹇士”，影響了官場風氣，或“遇事侵漁”或“吏治因循”，要求“京官廉俸先自五品以下悉復舊章”。八年十二月三奏連上，江西道監察御史李肇錫奏官員生活“已虞不給”，難免造成官場風氣日下，認為“預養其廉”，才能對貪腐之風“窒其源”，要求加俸。河南道監察御史劉恩溥指出京官“減成折俸如故”，造成“權重祿輕”，致使部分官員“假公營私，招搖射利”。要求給京官設立養廉，以 “既足養贍身家”，又或可“澄清吏治”。鴻臚寺少卿延茂則言官場風氣敗壞與朝廷“培養之道有未至”大有關係，他以中才“窮則為小人，泰則為君子”之說，提出人才重在“養”字。他指出恐怕“外重內輕之勢成，而朝廷不尊矣”，要求每年多匯十餘萬兩銀，則可“不傷經費”而“酌復俸糗，增加廉俸”。
這些奏摺的論點首先是財政狀況已有改觀，而京官生計艱難，有人甚至到了“雖縮衣節食，無以為生”的境地。故此部院官員大多“倚各省捐官印結費，以糊其口”，借貸也成為部分官員的常態。其次是闡述厚待人才和官場風氣的關係，認為加俸是朝廷正常運轉的需要。最後更是上升到中央和地方的財權爭奪上，把加俸和解決內輕外重聯絡起來。如果說官場風氣是老生常談，那麼內輕外重正是清廷所擔心的，此說不失為引起關注的好辦法。
對於增加津貼的呼聲，戶部也有所考慮，然國庫款絀，直接加俸，無款可支。因此戶部拿出了折中方案：給一部分文職京員加發津貼。首先所費無多，不動正項開支；又能給中下級文職京員增加收入，他們是維持政府運作的重要人員，朝廷輿情的代言人也大多來自其中；以臨時性的津貼形式發放，靈活自由。
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津貼的發放與取消
清代，津貼發放並不普遍，但長期存在，情況複雜。常規的如運漕旗丁和戶部倉場吏役的津貼。此外，官兵承擔額外工作，如總理衙門章京，分管黃河各處堤工的部分佐貳官，參加秋季合操的京旗各營，均會發與津貼。一些具有特殊技能的人員如抬槍兵，以及駐紮偏遠地區的官兵，如京旗移駐東北雙城堡者也會發給津貼。（見光緒朝《清會典》及《清會典事例》）。清末俸制改革中，普遍發給“自辛丑迴鑾，優予津貼之例起”（《清朝續文獻通考》），然追溯先例，或可追至此次光緒十年津貼。
光緒八年十二月李肇錫、劉恩溥兩御史上奏要求增加京員收入，均交戶部議復。戶部擬從“九海關，十四大省，八鹽運司”籌款，九年三月要求從各省、關外銷款項（地方未經中央知曉或批准的自籌自用經費）內共籌銀26萬兩，每年七月、十月隨京餉一起解京。各地籌款多寡不一，如粵海關分攤四萬兩（光緒十一年十一月初十日海緒奏），而山西僅三千兩（《晉政輯要》）；款目來源更是五花八門，簡單的從關稅、厘金項下提解，複雜的如“滬尾、打狗二口徵收洋稅撥充臺防經費，並福州、廈門二口四成洋稅撥解臺灣撫番經費，及閩省截留海防經費，各項每一百兩隨解貼水銀十兩內提出三兩”（錄副奏摺，光緒九年八月穆圖善奏）。雖然各地紛紛表示財政吃緊，仍將十年津貼所需款項如數解京。
筆者所見有關此次津貼發放章程的主要奏報，有十年奕譞等人的追述：“分給四五品京堂，及翰詹科道、宗人府、內閣、六部、理藩院辦事官員，奏準通行。
嗣於本年二月戶部會同吏部定章按三屆分放。”（《光宣兩朝上諭檔》）另有兩份張之洞的奏報，他透露領津貼人員總數“部臣所擬一千四百員”（錄副奏摺，光緒九年十一月十七日張之洞奏），又在附片中稱發放“以官品為差”（錄副奏摺，光緒九年十一月二十四日張之洞奏）。十三年，他對此次津貼發放做了回顧：“各衙門四品以下京堂，翰詹科道，及內閣各部院侍讀、郎中、員外郎、主事、中書、小京官等官每年各按三百兩、二百四十兩、一百六十兩、一百兩數目開放在案。”（硃批奏摺，光緒十三年三月十七日張之洞奏）
由此可知，十年二月，由戶部會同吏部制定了具體章程，每年分三次發放津貼。三品以上大員不發，領取津貼的文職京員品級系四品至七品，不分正從，數目共有四等。部院司員中，凡六部、理藩院、宗人府等處郎中等辦事司員，均包括在內。候補官員應無資格領取。
據光緒朝《清會典》規定計算，領取津貼的共有額缺官職近九百個，合計津貼約17萬兩。此外，翰林院編、檢等官，例無定額，約二百人（錄副奏摺，光緒九年十一月二十四日張之洞奏），他們共需津貼約2萬兩。還有部院派出司員，如禮部、工部的陵寢司員、理藩院派出司員等，應領津貼約1。8萬兩。此外還有額數不定的各部院小京官等，則總數與九年估算的1400人、26萬兩相差不多。
戶部本意每年發放津貼，適逢中法戰爭，耗餉巨大。十年十二月，奕譞領銜上奏，請暫停十一年津貼。十一年底，慈禧太后懿旨定十二年起俸餉復舊。這樣，文職京員津貼實際上只實行了一年。津貼雖停，但十一年籌措的二十六萬兩銀並未停解，而是作為京師應急用款。從十二年起 “仍將原撥津貼解部，搭放俸餉在部”（硃批奏摺，光緒十三年三月十七日張之洞奏），直到十多年後籌措庚子賠款，“全數提出留作賠款”（《清朝續文獻通考》）。
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津貼引發的爭議
津貼用“外銷款項”，此議或源自相關奏疏中提及動用餘款、不傷經費等論，這的確減輕了財政壓力，但也成了負有監督職責之翰詹科道的攻擊焦點。
戶部調款發放津貼之議奏準後，地方督撫、關監督等雖都將款項解京，表示體諒“聖主嘉惠臣工、整飭吏治之至意”（硃批奏摺，光緒九年八月穆圖善奏），但也不約而同擺出哭窮的面孔。戶部要調撥“外銷閒款”，而各地則是“本乏”此類款項，浙江還專門為此開捐，大呼雖然部庫支絀，地方也不寬裕。按數解到的同時，還要附上五花八門的款項來源並詳細陳明，以佐證本省確無外銷閒款。
地方財政不寬裕雖非虛言（如山東光緒九年的災歉），但相比各地京餉數十萬的額度，籌措津貼款並非真的那麼困難。張之洞甚至表示“三晉雖貧，願比大省”（錄副奏摺，光緒九年十一月二十四日張之洞奏），可多解一些。關鍵問題在於此時清廷和地方對財政控制權的爭奪。外銷款項不入奏銷體系，地方本可自行支配，現在要從中調款，地方自然不願意。津貼雖每年徵調不多，但若開此例，後患無窮。莫若主動表示困難，力圖將動用外銷之例止於津貼。九年籌款能夠順利完成，一方面因為額度不大，另一方面，津貼物件為部院的辦事官員，地方上難免公事往來，而翰詹科道等更是清流中堅，也不敢輕易得罪。
然而事與願違，作為津貼受益者的翰詹科道紛紛表示不滿。非議津貼的奏議中，就有詹事府右春坊右庶子盛昱、國子監司業潘衍桐、河南道監察御史曾培祺（兩折）和翰林院編修王懿榮四人五奏，而另一折一片來自也是清流出身的山西巡撫張之洞。爭議焦點直指津貼來源。
盛昱與潘衍桐兩奏因見四川所籌款項中有緝捕賞需，閩海關涉及“撫番經費”，不禁憤然，以“天子近臣竊分賤役餘潤”（錄副奏摺，光緒九年十月初六日盛昱奏）為恥，搬出“志士不飲盜泉之水”之典，認為“徒隸之賤，匠役之餘，加諸朝官，垂為國典，其名不正，其體不尊”，言及翰詹科道要“聯名奏辭”（錄副奏摺，光緒九年十月十九日潘衍桐奏）。其要求將津貼轉作正項開支，倒是切中要害。也難怪盛昱、潘衍桐等人不滿，這時督撫手握地方財權，卻說府庫空虛，再稱勉力支應，士人讀來難免有施捨之感。然盛昱身為宗室，世宦出身，恐難體會靠借貸為生官員的生活。
曾培祺所奏反對浙江巡撫以開捐籌措津貼，“以有妨吏治之事，為整飭吏治之計，有傷政體”（錄副奏摺，光緒九年曾培祺奏），順帶又參劾了那些年開捐、釐卡過多，中飽普遍的現象，當屬切中時弊。其要求津貼歸入正項開支一折，雖也對督撫刁難不滿，但並未拘泥於此，而是直擊癥結所在，指出“與其撥解閒款，猶以仰給於督撫，曷若做正開銷，使之受賜於朝廷”，然其與盛昱等同屬書生，不諳庶務，對於歸入正項開支所需財源，僅僅推給戶部官員“量加裁剪，當自有用之不盡者”（錄副奏摺，光緒九年十一月初五曾培祺奏），沒有實質建議。
張之洞以清流出身任封疆大吏，看問題更加全面，反對款出外銷，道義與經濟並重，先言其弊端：來源不正；政體不肅；督撫不願撥解；所增津貼有限；長久必然拖欠。事實證明，次年就有過半解京不及時。他還提出了籌款途徑：從厘金奏案、鹽務雜課、關稅溢解中酌提數成作為正項開支。可惜其建議未獲實踐。
爭議直指 “外銷”，名不正則言不順，時人心態是可以理解的。然爭議無果，被指名嚴參的川、閩、浙等地，也仍照原奏湊籌。本次津貼的最終取消與這些爭議雖不無關係，但應有更深層次原因。當時張之洞因俸餉復舊後，原領津貼官員的收入減少，建議各地按原數籌外銷款續發津貼，結果被一句“已給全俸”回絕。筆者認為其因有三：首先，張之洞倡議而其他督撫未必附議，俸餉復舊已經讓各地增加撥解額度，若再加一個“外銷”款項，恐怕阻力甚大；其次，會出現同衙門下級收入高於上級的情況，如大理寺卿正三品，俸餉復舊後可得260兩，而正四品少卿則為俸銀210兩，若再加上津貼300兩，必會引起新的矛盾；第三，初定津貼本為善政，反遭翰詹科道等受益者反對，戶部恐怕也心有不甘。
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小結
光緒十年文職京員津貼的發放，對中下級京官群體的生計大有裨益，但僅實行了一年。在籌款過程中，圍繞款出“外銷”問題，爭議很大，戶部調動小規模外銷款，就遭地方督撫的百般推脫。這與此時清廷和地方爭奪財政控制權關係密切，反映出此時清廷對地方控制日益削弱的狀況。而翰詹科道的爭論，一方面是支援朝廷加強控制地方財政的表現，展現出他們制衡地方實力派的作用；另一方面，其爭論僅停留在道義層面，而於經濟庶務並無建樹，也反映出其濟世無方的一面。
清代奉行量入為出、薄賦低俸的財政思想，對京官生計影響明顯。面對近代以來內憂外患和社會變革，薄俸很難維持政府的健康運作。津貼的發放，雖源於解決京官生活困苦的嘗試，但也不失為清代俸祿制度的一次變革，透過發放高於俸祿的津貼來彌補京官低微的收入，動搖了薄俸觀念。此次津貼發放雖然僅僅嘗試了一年，或可作為清末十年俸祿制度改革的先聲。無論是此次嘗試還是清末的俸制改革，都需要從根本上變革清代財政觀念和制度，然財政危機與名教禮法的雙重壓力下，這又談何容易。
