“五大新城”是上海在“十四五”期間對於未來發展的重要計劃，也體現出上海想要更進一步的雄心。從世界級的巨型城市來看，上海具有一個相對密集的中心區域和非常分散的郊區外延。相比世界上一些領先城市，上海還需要進一步拓展城市空間框架的支撐能力。同時，上海透過“五大新城”的建設，能夠與都市圈和城市群發展更緊密地結合起來，這也是上海擴充套件城市發展的力量，推動區域一體化發展的必要舉措。所以，“五大新城”的建設對於上海而言具有重要意義。
上海城市空間演化的內在結果
我們可以看到，上海提出“五大新城”建設，具體思路比過去更進一步。對於上海來說，“新城”的概念並不是現在才提出來的，從本世紀初提出的“一城九鎮”，發展到“十一五”“十二五”期間的郊區新城，再到“五大新城”，展現出上海城市不斷髮展的過程。
新城是上海大都市區空間結構逐步演化的內在結果。因為城市的發展一般最開始是透過中心集聚，實現要素集聚，然後透過擴大的集聚，再逐步對外擴散，從而使中心城市帶動周邊區域發展。逐步建設若干郊區新城，並繼續發展成為獨立的城市，有利於構造出多中心巨型城市的格局。在這種城市不斷擴充套件的過程中，城市周邊集聚點的功能和能力也在逐步升級，即從“郊區新城”日益發展成為“獨立新城”。這種變化，意味著上海的“新城”需要從作為中心城市的輔助功能區域的郊區新城，從衛星城或者是城市的臥城，逐步隨著都市圈的擴充套件，建設具有綜合功能的獨立城市。“五大新城”作為獨立新城，是城市周邊地區集聚能力提升、功能升級的表現。
城市功能和相關規劃管理的變化
“五大新城”要從郊區新城發展成為獨立新城，不僅表現出上海城市空間形態的進一步變化，也要求城市功能和相關規劃管理的相應變化。
這些變化首先表現在產業方面。獨立新城的發展要求構建豐富系統的產業體系。從郊區新城的角度來看，城市郊區的產業發展很大程度上是承接城市產業的向外轉移；
而作為獨立新城的產業發展，所需要的就不主要是產業的轉移，而是要發展出有自己代表性的產業企業和產業鏈網路。
透過成功的企業和豐富的產業系統，才能支撐起一個城市。因此，獨立新城的發展，需要從重視區域內的產業轉移過渡到重視產業體系的建設，要發展出具有開創性的、面向21世紀前沿的現代產業。這些前沿產業的培育和規劃需要立足較高的定位，無論是新能源汽車產業，還是健康醫療產業或者大資料和人工智慧產業等，都需要積極加以發展。產業發展仍然是新城發展成敗的關鍵。
作為大都市區外圍具有較強集聚性地點的獨立新城，相對於郊區新城，第二個特點是其在社會功能上也要更進一步。從臥城的角度來看，郊區新城主要還是承擔城市轉移人口的配套社會服務，這和作為綜合性獨立城市的社會功能是不一樣的。
郊區新城的人口很大程度上是中心城區由於舊城改造而轉移出去的人口，因此表現出來的是大型居住區的建設。作為獨立新城，則要求更徹底的人口更新。
獨立新城要發展現代產業體系，而為了能夠支援現代前沿產業的發展，就需要人口結構達到更高的層級，需要重視吸引人才，吸引包括國外人才和留學歸國的先進技術人才，以及海納百川地吸引國內各種優秀人才來新城居住和創業。當然，城市人口的演化具有內在的規律，在集聚人才的同時，城市發展也會帶動低技能的或者說普通勞動力配套服務就業的增長。但是顯然，作為獨立新城的人口與郊區新城的人口是不一樣的，所以要求城市的社會功能配套也不一樣。如果說，在郊區新城和城鄉結合部考慮的是如何推動戶籍改革和居住證制度、提高外來人口的市民待遇、加強流動人口的管理和服務、重視人口增長的服務配套，那麼，獨立新城建設需要考慮的則是如何透過更高質量的城市社會功能建設吸納人才，提供更高標準及和國際標準相統一的社會服務，例如國際學校、國際醫院等。也就是說，
獨立新城相對於原來的郊區新城的社會建設具有更高的能級。
第三，獨立新城相對於郊區新城而言，對城市管理模式和治理模式也提出了新的要求。關於郊區輔助城市的治理，實際上是在區和縣行政區劃下的城市管理創新；而獨立新城建設，需要更高級別的城市管理和資源配置能力，因此要對新城和區縣之間的治理結構進行調整。同時，
新城建設使得城市管理從原來的市、區、縣的模式，變成了“一個城市”和“五個城市”的綜合體系，上海需要探索由若干個城市共同組成的大都市區的整體管理體制。
也就是說，不僅是新城本身的治理結構要調整，上海整體的城市治理體系也要調整改變。
第四，從原來的郊區輔助性的新城過渡到獨立新城，還有一個重要變化是，獨立新城需要銜接上海都市圈以及面向長三角城市群。
獨立新城需要成為在上海都市圈城市系統中的節點城市，成為“打通”長三角的重要環節，這就需要發展都市圈和城市群內部城市和城市之間的網路關係。
因此，建設都市圈內部的城際鐵路是重要的，而且新城內部的軌道交通體系建設也是需要的。此外，推動都市圈內部的相互協調和政策平等化也具有必要性。
需要把握的幾個基本原則
“五大新城”是上海未來發展的重要計劃，是上海巨型城市空間演化的內在結果，也是城市發展新的動力。其不僅僅是城市空間形態的變化，也帶來城市功能結構的變化，以及管理模式和治理體系的整體變化。這些都需要開展整體的規劃設計和統籌思考，在此過程中，有幾個基本原則需要加以把握：
一是要重視緊湊城市。
新城建設的目標，應該是成為和中心城市具有互補和持衡力量的“反磁力的中心點”。要實現這一點，關鍵並不在於新城是否有幾百平方公里的土地，而是需要土地上的產出值要達到足夠的力度。以前的郊區新城不能形成反磁力的空間集聚，不是因為不夠大，而主要是因為不夠強。因此，要堅持緊湊城市的建設，增強“五大新城”建設的強度，把它建設得“更強”，而不單單是建設得“更大”，這是十分重要的。
二是要堅持“人民城市”重要理念。
建設綜合性的獨立城市，需要完善城市發展的系統性，把握城市執行的內在機理。而城市的本質，是為生活在其中的人民提供良好的生活。因此，新城建設需要提高城市的品質，提高城市的宜居性，讓人民生活得更加美好。同時，需要支援人口的流動，滿足多樣化人口的生活需求和發展需要，擴大城市的開放性和增強對人口的吸納能力、服務能力，真正實現以人為本。
三是職住平衡。
“五大新城”的建設目標是成為獨立的綜合節點城市，這需要透過職住平衡來提高都市圈發展的整體效率，透過職住平衡來落實人民城市的價值目標。為此，在新城建設中，需要透過產業、土地和人口規劃的有機統一來實現職住平衡的目標。
四是技術創新。
我們已經看到技術力量對於未來城市發展和治理所具有的巨大能力，新城發展尤其需要科技創新，這也是超越原來郊區新城發展的重要方面。
總之，在“五大新城”建設中需要堅持這四個原則，即緊湊城市、人民城市、職住平衡和技術創新，透過新城建設支援上海大都市區的發展邁上新的臺階，並在上海都市圈和長三角城市群的整體框架下帶動城市區域的進一步發展。
（
作者為復旦大學社會發展與公共政策學院教
授）
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欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：孟雨涵 攝影 圖片編輯：朱瓅
