賣官鬻爵不是清朝的發明，早在秦朝時期就出現了。公元前243年，因為發生蝗災，秦始皇下令，規定“百姓納粟千石，拜爵一級”。這是關於賣官鬻爵最早的文字記錄。
但是，從秦朝以來，只有清朝將俗稱為“買官賣官”的賣官鬻爵做到了登峰造極的地步。實現了制度化，即捐納制度。
清朝的捐納制度有3個特色。
一是統一管理。
清朝明確規定，在遇到打仗、決堤、賑災、開荒、海防這5件大事上，可以啟動捐納。為了對捐納實行統一管理，清廷專門設立了一個捐納局，作為捐納的主管部門，歸口掛到戶部。捐納獲得的收入，不能隨便支取，而是全部交納到戶部國庫，這一點，很像現在的“收支兩條線”管理。
二是明碼標價。
清朝對官職的捐納價格實行明碼標價，童叟無欺。官階越高，權力越高的官職，需要的銀子越多。《清史稿》等文獻資料，沒有記載價目表，但我們可以間接透過其它資料來了解。
道光年間，湖南人胡林翼花了1萬兩銀子，捐了一個從四品的知府官職，分配到貴州。《清俾類鈔》記載，一個浙江山陰縣老百姓蔣淵如與人合夥買了一個知縣的官職，花了4600兩銀子。到了清朝末年，由於買官賣官氾濫成災，導致捐納價格有所下降，以至於花4000多兩銀子就能買到一個正四品的道員官職。
三是捐納太過普遍。
在清朝入關之初，朝廷雖然建立了捐納制度，但採取了較為慎重的做法，沒有亂開口子。後來，到了清朝晚期，隨著內憂外患不斷，朝廷為了解決財政困難的問題，不得不經常開口子，導致透過捐納獲得官職的人越來越多。
可是，“一個蘿蔔一個坑”，京官和地方官的職位總數是有限制的。它們之中大部分還得提供給透過科舉考試進入仕途的讀書人，剩下就不多了。這樣一來，透過捐納獲得官職的人往往不能直接補缺，而是需要候補，等到職位出現空缺時才能補上去，成為正式官員。
正因為補缺的難度太大，許多透過捐納獲得官職的人想通了，乾脆捐一個虛銜，並不會真的去吏部報到，然後等著候補。有了這個虛銜，他們除了不能當官外，可以身穿官服，頭戴官帽，看上去威風凜凜，頗能光宗耀祖。
有意思的是，清朝初期，捐納並不普遍時，科舉正途出身的官員，看不起捐納官員，站班時與他們保持距離。可到了清朝晚期，捐納官員到處都是，大家只好隨便站。
那麼，是不是所有的官職都可以拿出來捐納呢？答案是否定的。
一方面，三品以上的官職都不能拿出來捐納。具體而言，就是京官中的郎中以下官職隨便捐納。地方官中的道員、知府以下官隨便捐納。對於部院尚書、侍郎，總督、巡撫之類的重要官職，有再多的錢都不能捐納。否則的話，像胡雪巖、盛宣懷這樣的大富豪，豈不是輕輕鬆鬆就捐一個尚書或者總督來當？
另一方面，是吏部和吏部的官職不拿出來捐納。禮部管理國家祭祀、文教、科舉、禮儀等工作，關係到國家的臉面。捐納這種事情畢竟上不了檯面，將禮部官職拿出來捐納，實在有辱斯文，而且很有可能與科舉制度發生衝突。吏部掌管官員的任免、考課、升降、勳封、調動等事務，極為重要，自然不能捐納吏部的官職。
是不是有錢就能參加捐納呢？答案也是否定的。
按照規定，八旗中的戶下人，漢人中的奴婢、墮民、丐戶、優伶、樂戶、佃僕等人都不能捐納官職。為此，一個人花錢捐納時，一定要有鄉鄰具結擔保，並在地方上開具籍貫和清白冊。在正常情況下，道士、和尚是不能花錢買官的。
但是，凡事皆有例外。
《點石齋畫報》報道：“茲聞道士某乙已經還俗，並納粟入官，終日晶頂袍褂酬應士大夫之間，而董子祠香火遂致缺如。事為地方紳士所聞，稟請運憲辦理。茲聞江蓉舫都轉已札，委毛鹽尹傳驗該道是何裝束，如果屬實，即令逐出，另行招選。”
揚州城北柳巷董子祠一個看守香火的道士，捐了一個官職。地方上計程車紳聽說後，傳得沸沸揚揚，官府立即派人進行調查。
《清史稿》記載了另外一個案例：“（1815年）五月丁亥，刑部疏，審明知府王樹勳即僧明心，矇混捐保職官。得旨：枷號兩個月，遣戍黑龍江。”
這是說，一個法號叫明行的和尚，花錢買了一個知府當，被發覺後，發配到黑龍江去。
這是道士、和尚已經成功捐納官職的案例。他們被發現了，其餘沒有被發現的又有多少呢？
