古希臘城邦很早就開始盛行聯盟制度。早在《荷馬史詩》中就傳誦著希臘聯軍攻打小亞細亞特洛伊城的故事。到希臘古風時期和古典時期以後，希臘人的聯盟組織結構更為清晰和完善。先後有伯羅奔尼撒同盟、提洛同盟和雅典第二次海上同盟等城邦聯盟組織。聯盟範圍也隨著“大殖民”運動而不斷擴充套件，囊括了希臘半島、愛琴海諸島嶼以及小亞細亞的希臘殖民城邦。作為聯盟成員的城邦保持自身的獨立，但在重大的對外戰爭和對外事務中要服從聯盟的命令。
一、是希臘政治文化與羅馬統治原則相結合的產物
聯盟定期召開由各城邦代表參加的會議，討論重大軍事事宜。這些希臘聯盟組織一般以一座城邦為核心和首腦，並設有聯盟金庫。比如，伯羅奔尼撒同盟以斯巴達為首；提洛同盟則以雅典為首，同盟會址與金庫都設在提洛島上。聯盟制在希臘歷史上發揮了重要的作用，它將實力有限的若干城邦聯合起來，將分散的戰鬥力凝聚一處。例如，在著名的希波戰爭中，希臘人聯合起來，將波斯大軍擊潰，儲存了希臘城邦制度以及希臘人的自由和獨立。
同時，在小亞細亞地區，還發展起一種城市聯盟。愛奧尼亞、弗裡吉亞、卡里亞和利西亞等地區都有這種聯盟組織。城市聯盟也定期召開代表會議，商討和處理有關共同利益的事務。其與古希臘城邦聯盟的不同之處在於二者的發展模式不同，這種城市聯盟更像是一個聯邦國家，城市的獨立性弱化；城市聯盟不但關心戰爭和對外事務，也組織舉辦宗教活動。
由此可見，組建聯盟是東地中海地區大多數居民所熟知的政治文化形態。古希臘聯盟制度經歷希臘化的漫長曆程，一直存續到羅馬統治時期。公元前2世紀中葉，羅馬憑藉皮德納戰役和科林斯戰役先後擊敗馬其頓和希臘，在希臘半島和小亞細亞地區確立了統治地位，從而肩負起治理這片廣闊區域的重任。
羅馬人秉承其一貫的統治原則，即對被征服的海外領土的統治，在保證羅馬國家利益的前提下，承襲其原有的風俗習慣和行之有效的治理辦法。比如，羅馬在征服西西里島後，借鑑敘拉古人和迦太基人原有的治理辦法，與其統御義大利半島的經驗相結合，創設了行省總督制，並對行省居民徵收什一稅。
同樣，雖然公元前146年羅馬軍團摧毀科林斯城，宣告希臘人自由城邦時代的終結，但希臘聯盟制度卻得以繼續存在。羅馬解散了在戰爭中反對過羅馬的聯盟，如阿凱亞同盟，卻對大部分聯盟予以保留，比如塞薩利同盟、德爾菲近鄰同盟、佛奇斯同盟和彼奧提亞同盟等等，其中，小亞細亞地區的利西亞城市同盟甚至一直存續到克勞狄統治時期。
同時，羅馬對這些聯盟組織做出適當變革，取消其在軍事和外交上的獨立性，以及個別城邦的領導地位；變革後的聯盟主要是作為一種政治媒介，便於羅馬對整個行省施行統治，並使行省居民能夠協調一致地向羅馬統治者表達訴求。總之，希臘聯盟制度與羅馬統治原則相結合，由此形成的這種城市聯盟組織成為羅馬皇帝建立行省議會的範本。
二、是羅馬帝國制度文明建設與完善的重要環節
行省議會作為奧古斯都行省改革的重要成果之一，在羅馬皇帝鞏固皇權的過程中漸趨完善，從而實現了制度化。公元前30年，屋大維結束了內戰，成為羅馬帝國唯一的統治者和元首。他開始對行省進行改革，以便更好地適應和契合帝國發展的軌跡與架構。
公元前29年，亞洲行省和卑斯尼亞行省的居民聯合起來，分別派代表向當時正在東方薩摩斯島的屋大維提出請求，懇請他允許行省按照希臘化的“統治者崇拜”的慣例，為他本人舉行相應的宗教敬禮儀式。屋大維藉此時機在行省創立起皇帝崇拜，並做出具體規定：居住在亞洲行省和卑斯尼亞行省的羅馬公民，須對“羅瑪女神與神聖的優利烏斯”進行崇拜，並分別在以弗所和尼凱亞各修建一座羅瑪女神與神聖的優利烏斯神殿；居住在這兩個行省中的希臘人，則只需對他本人進行崇拜，並分別在帕加馬城和尼科米底亞為他修建神殿。
同時，將兩省的行省聯盟提升為官方組織，專門負責相關的崇拜活動和事宜。屋大維的這一舉措意義重大，它不但標誌著羅馬開始正式推行皇帝崇拜，而且標誌著行省議會的正式創立。屋大維建立行省議會，由此開啟了行省議會制度化的歷史程序，但行省議會制的健全與完善還有待後繼的統治者來完成。
首先，經過一段時期的運作，行省議會的建制更加正規化。參與行省議會的各個城市派代表出席議會，在大祭司長的帶領下開展各項工作。大祭司長必須是擁有羅馬公民權的富有居民，由行省議會選舉產生，任期一年，這是行省的最高職務；各城市的代表也是羅馬公民，一年一任，由其所在城市的市議會抽籤選出。不過，每座城市的代表人數並不相同，這是由城市的等級決定的：第一等級城市選派三位代表出席會議，第二等級城市選派兩位代表，而第三等級城市只選派一位代表。
其次，在經歷了一個短暫的過渡期後，行省議會的宗教職能更加專業化——皇帝成為行省唯一的崇拜物件。在此之前，行省聯盟經常向行省總督和地方顯赫人物表達宗教敬意、授予榮譽稱號。早在公元前１世紀初，亞洲行省居民便聯合起來，向總督穆奇烏斯·斯凱沃拉表達感激和崇敬之意，為他豎立紀念碑，並授予榮譽稱號。進入元首制時期以後，這類做法逐漸減少，最終被完全取消了。馬爾奇烏斯·肯索利努斯是最後一位獲此殊榮的總督。此後，接受行省居民的崇拜和各種榮譽稱號成為皇帝獨享的特權。
最後，行省議會被賦予新的職權——監察權，成為皇帝考核行省官員政績的監察機關。有史可考的行省議會行使監察權的最早事例發生在提比略統治時期。根據羅馬傳統慣例，巡視行省和審查官員政績等工作，此前是由羅馬派遣行政官員或者普通公民來完成的。行省議會接手此項權力後，行省監察機制實現了正規化和系統化。
三、是羅馬皇帝與希臘化的地方精英相互“合作”的結果
在元首制之初，奧古斯都成為羅馬世界唯一的統治者，成為帝國的中心。地方精英則懷抱著參與帝國政治事業、獲取聲望與權力的雄心壯志。因而，地方精英積極爭取羅馬元首的好感和權力認同，積極爭取羅馬公民權。同時，皇帝也需要地方精英的大力支援，以便維護其對行省乃至帝國的統治權。
一方面，在行省官員和市議會之外，增設行省議會，並實行議會代表的短任期制，可以為地方精英提供更多的晉升機會，向更多的人開放“大祭司長”這一行省最高級別的榮譽職位。同時，擔任行省議會代表的人，地位不斷晉升，成為“行省顯貴”，其子孫也可以加入騎士等級甚至進入元老院。
另一方面，作為對奧古斯都的回報，地方精英也為皇帝和帝國統治進行積極的宣傳，保持行省與羅馬帝國的密切聯絡，維持行省對皇帝的依賴感。這種回報並非是對奧古斯都某一具體恩惠的反饋，而是對奧古斯都的存在本身及其普遍活動作出的感恩之舉。
就羅馬皇帝與地方精英的緊密關係而言，行省議會擁有比其他地方組織和機構更為有利的先天優勢。行省議會與羅馬人的關係更為密切，對羅馬局勢更為敏感。例如，敘利亞行省議會首任大祭司長德克桑德羅斯，曾是阿帕美亞的小領主，奧古斯都保留了他及其家族在本地的聲望和優勢地位。由於他高貴的出身，也由於其對元首所懷有的感激之情，使他比其他人更加了解自己對羅馬皇帝所負有的義務和使命。
行省議會最初只在亞洲行省和卑斯尼亞行省設立，並很快以這兩“點”為範例，向其他行省全面推廣，以至幾乎帝國的每一個行省都有行省議會的蹤跡。從行省皇帝崇拜的全面發展中，可以看出行省議會推行的廣度。在東部行省中，奧古斯都統治末期，加拉提亞行省在安卡拉建立一座“羅瑪女神與奧古斯都”神殿；同樣在奧古斯都時期，敘利亞行省議會也建立起來，希律在皇帝崇拜中發揮了積極作用，他在撒馬利亞、凱撒利亞－帕尼阿斯和海濱的凱撒利亞等城市修建了許多著名的神殿；公元前6年，帕夫拉戈尼亞在尼阿波利斯、龐培奧波利斯和愷撒里亞城建立了皇帝聖所。
在西部行省中，尤以西班牙諸省和高盧三省最為突出。公元前26年，西班牙人在塔爾拉科為奧古斯都建造一座祭壇，率先開啟了皇帝崇拜在西部地區的發展歷程；公元15年，西班牙行省又為奧古斯都修建了一座神殿。公元前12年，奧古斯都養子德魯蘇斯在魯格杜努姆召集高盧首領，在羅納河與阿拉爾河匯流處正式為羅瑪女神和奧古斯都奉獻一座祭壇；不久後，行省議會也在這裡為奧古斯都修建了一座神殿。約公元前9年，奧古斯都在科隆修建“烏比祭壇”，成為日耳曼行省皇帝崇拜的中心。公元前4年或公元前5年，伊利裡庫姆的副將多米提烏斯·阿亨諾巴爾布斯在易北河岸邊建立奧古斯都祭壇。此外，非洲諸省和不列顛行省的皇帝崇拜也陸續建立起來。
總結
行省議會的全面持續發展，在行省城市中間引發了激烈的競爭。建有行省皇帝崇拜神殿的城市，可以享有“（帝國）神殿守護者”的榮譽稱號，這是城市地位與聲望得到提升的標誌。以亞洲行省為例，當公元26年，亞洲行省議會提議再修建一座神殿時，11座城市關於神殿選址一直相持不下，它們都爭取這一權利，直至元老院做出選擇，士麥那城勝出。後來，以弗所、薩爾迪斯、塞茲庫斯、菲拉德爾斐亞、勞迪西亞、米利都和特拉萊斯等城市，也都陸續成為行省皇帝崇拜的中心，行省議會在這些城市中輪流召開會議和舉辦皇帝崇拜的慶典。
