【裁判要點】
在集體土地徵收過程中，即使徵地機關已經履行了給付補償款的義務，土地使用權人仍不交出土地的，也應透過作出責令交出土地決定並申請法院強制執行的程式實現收回土地的目的。行政機關實施了強制清除地上附著物的行為，侵害了附著物所有權人合法權益的，地上附著物的所有權人有權提起行政訴訟。當事人未與行政機關簽訂徵收補償協議，行政機關雖然在實施了清理行為後將徵地補償款及青苗費打至當事人的銀行賬戶，但並不代表當事人已經認可行政機關的行為，而且當事人主張還有部分未支付補償費的林地也已被清理。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申14160號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉忠，男，1981年10月30日出生，漢族，住安徽省安慶市嶽西縣溫泉鎮桃嶺村方家組32號。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：安徽省嶽西縣人民政府，住所地安徽省安慶市嶽西縣天堂鎮天堂路54號。
法定代表人：江春生，該縣人民政府縣長。
委託訴訟代理人：張媛媛，該縣司法局工作人員。
再審申請人劉忠因訴安徽省嶽西縣人民政府（以下簡稱嶽西縣政府）土地行政強制一案，不服安徽省高階人民法院（2018）皖行終346號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員聶振華、審判員袁曉磊參加的合議庭，對本案進行了審查，並於2020年1月8日組織各方當事人進行了詢問，再審申請人劉忠及其委託訴訟代理人沈江、殷彩虹，被申請人嶽西縣政府的委託訴訟代理人劉光耀、張媛媛到庭參加詢問。本案現已審查終結。
安徽省安慶市中級人民法院一審查明，嶽西縣林業局於2009年為劉忠頒發了面積0。6畝，使用權70年的林權證。2017年3月22日，嶽西縣國土資源局釋出徵收土地預公告，擬徵收溫泉鎮桃嶺村集體土地約69畝用於嶽西縣正鴻煙花鞭炮銷售有限公司新址建設。2017年5月，嶽西縣政府對預徵收的土地邊界進行了開挖定界。2017年5月27日，嶽西縣溫泉鎮人民政府辦公室書面告知劉忠，已將劉忠戶徵地補償款及青苗費共計15，497。05元打至其惠農卡。2017年5月18日，劉忠向安徽省安慶市人民政府申請行政複議，請求確認嶽西縣政府徵收溫泉鎮桃嶺村105國道旁方家組、黃龍組土地的行政行為違法；責令岳西縣政府停止土地徵收行為，並停止嶽西縣正鴻煙花鞭炮銷售有限公司倉庫新址搬遷工程。2017年7月13日，安徽省安慶市人民政府作出宜府行復決〔2017〕17號駁回行政複議申請決定，以案涉土地勘測定界行為屬於預徵地行為，劉忠與該行為不具備利害關係為由駁回了劉忠的行政複議申請。劉忠提起本案行政訴訟，請求確認嶽西縣政府的徵地行為違法。庭審中，劉忠明確訴訟請求為，請求確認嶽西縣政府對劉忠享有使用權的位於溫泉鎮桃嶺村方家組的土地徵收開挖行為違法。
安徽省安慶市中級人民法院一審認為，《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款第（六）項規定，公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：（六）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。本案中嶽西縣政府提供的徵地情況調查表、徵地預公告等證據證明，嶽西縣政府擬徵收嶽西縣溫泉鎮桃嶺村69畝集體土地，該地塊目前尚屬預徵地階段，是徵地行為的前期程式。土地勘測定界是專案用地從立項到審批過程中的重要環節，嶽西縣政府對擬徵收土地邊界進行開挖定界，是為了準確進行土地勘測定界，該土地勘測定界行為系嶽西縣政府為徵地所做的前期相關工作。因預徵地行為的效力具有不確定性，有可能被最終行為所否定，故該預徵收行為存在並不代表最終行為必然對原土地權利人的權利義務產生實質影響。現劉忠提供的證據亦不足以證明其0。6畝林地栽種有樹木，嶽西縣政府對其林地樹木進行了砍伐毀林。因嶽西縣政府的徵地前置行為對劉忠的權利義務未產生實際影響，依據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款第（六）項規定，裁定駁回劉忠的起訴。
安徽省高階人民法院二審查明的事實與一審一致。
安徽省高階人民法院二審認為，根據劉忠提起訴訟時尚在施行的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款第（六）項的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。本案中，安徽省人民政府於2017年11月9日作出皖政地〔2017〕1070號批覆，同意嶽西縣政府徵收嶽西縣溫泉鎮桃嶺村69畝集體土地。農村集體土地徵收決定作出後，對於被徵收人來講，對其權利義務產生直接影響的是徵收決定和補償決定，其對徵收決定和補償決定不服的，可以依法透過申請行政複議或者提起行政訴訟的方式直接實現權利救濟。本案中嶽西縣政府提供的徵地情況調查表、徵地預公告等證據證明，嶽西縣政府擬徵收嶽西縣溫泉鎮桃嶺村69畝集體土地，該地塊目前尚屬預徵地階段，是徵地行為的前期程式，嶽西縣政府對擬徵收土地邊界進行開挖定界，是為了準確進行土地勘測定界，該土地勘測定界行為系嶽西縣政府為徵地所做的前期相關工作。嶽西縣政府的徵地前置行為對劉忠的權利義務未產生實際影響，故一審法院裁定駁回劉忠的起訴結果並無不當。劉忠的上訴理由不能成立，依法不予支援。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
劉忠向本院申請再審稱，1。嶽西縣政府2017年5月5日強行開挖土地，從劉忠提供的航拍圖片可以清楚的看到該開挖行為造成的實質損害，致使溫泉鎮桃花嶺村方家組和黃龍組的約70畝林地被毀，劉忠享有使用權的林地在開挖範圍內。開挖行為對劉忠的權利義務有實際影響，具有可訴性。一、二審法院認為“開挖系勘測定界行為，對劉忠的權利義務沒有實際影響”與事實不符，也與嶽西縣政府主動支付土地徵收款的行為前後矛盾。2。劉忠向嶽西縣國土資源局申請公開了此次徵地行為的《徵地勘測定界圖》，並請專業測繪人員對劉忠的土地進行測繪並出具了《關於劉忠林地、旱地所處位置測繪情況報告》，《徵地勘測定界圖》及《測繪報告》可以證明嶽西縣政府實際徵地面積與皖政地〔2017〕1070號批覆不符，劉忠的林地不在此次徵地範圍內。即使是徵收範圍的土地，嶽西縣政府也存在未批先徵的違法行為。綜上，嶽西縣政府對劉忠的林地進行開挖平整屬於徵收行為，實體和程式均違法，一、二審法院認定事實不清、適用法律錯誤，請求撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續審理本案。
劉忠申請再審過程中，提交了安徽省人民政府作出的皖政地〔2017〕1070號《關於嶽西縣2017年度第05批次城鎮、集鎮、村莊建設用地的批覆》（以下簡稱1070號《批覆》）一份，《嶽西縣人民政府關於嶽西縣2017年度第05批次城鎮、集鎮、村莊建設用地徵收公告》所涉及的《徵地勘測定界圖》一份、嶽西縣華繪地理資訊諮詢服務有限公司2019年5月6日作出的《關於劉忠林地、旱地所處位置測繪情況報告》一份、現場照片一組。用以證明劉忠在徵收範圍之外的林地也被嶽西縣政府強佔、清理。
嶽西縣政府辯稱，在土地徵收過程中，對被徵收人權利義務產生直接影響的是徵收決定和補償決定。劉忠的林地位於安徽省人民政府批准徵收範圍內。在安徽省人民政府作出徵地批覆以前，對擬徵收林地邊界進行開挖定界是為徵地所做的前期工作，該徵地前置行為對劉忠的權利義務未產生實際影響，不具有可訴性。一、二審裁定駁回劉忠的起訴符合法律規定。請求駁回劉忠的再審申請。
本院經審查認為，本案存在如下焦點問題：
一、關於事實認定問題。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十四條第一款第二項規定：“依照行政訴訟法第四十九條的規定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時應當提交以下起訴材料：“被訴行政行為或者不作為存在的材料。”本案中，劉忠一審中提交的航拍圖能夠比較客觀地反映案涉土地的總體情況，結合劉忠一審中提交的徵地前照片，可證明徵地範圍內的大部分林木等附著物已被清理。劉忠一審中還提交了開工報道、嶽西縣公安局報案回覆等證據，能夠對上述事實予以佐證。劉忠一審中提交的林權證、徵地補償款告知書等證據可證明劉忠的林地在徵地範圍內。考慮到被徵收人舉證能力問題，應視為劉忠已經提供了證明被訴行政行為存在的證據。嶽西縣政府雖不予認可，但其提交的徵地公告、徵地協議、徵地補償款匯款證明等證據均非關於涉案林地地上附著物是否已經被清理的證據，不足以否定劉忠提供的相關證據。劉忠向本院提交的《關於劉忠林地、旱地所處位置測繪情況報告》，進一步佐證了嶽西縣政府對案涉林地進行清理的事實。一審法院在劉忠已經依法提供了相應證據，履行了舉證責任的情況下，認為劉忠提供的證據不足以證明被訴行政行為的存在，屬認定事實不清。二審對此未予糾正，亦屬認定事實不清。
二、關於法律適用問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行”。據此，
在集體土地徵收過程中，即使徵地機關已經履行了給付補償款的義務，土地使用權人仍不交出土地的，也應透過作出責令交出土地決定並申請法院強制執行的程式實現收回土地的目的。行政機關實施了強制清除地上附著物的行為，侵害了附著物所有權人合法權益的，地上附著物的所有權人有權提起行政訴訟。本案劉忠並未與嶽西縣政府簽訂徵收補償協議，嶽西縣政府雖然在實施了清理行為後將徵地補償款及青苗費打至劉忠的惠農卡內，但並不代表劉忠已經認可嶽西縣政府的行為，而且劉忠主張還有部分未支付補償費的林地也已被清理。
因此，劉忠對嶽西縣政府實施的清除地上附著物的行為可提起行政訴訟。二審法院以劉忠可對徵收決定和補償行為申請行政複議或提起行政訴訟為由駁回劉忠的起訴，適用法律不當。清理地上附著物的目的不影響該行為是否侵害原告合法權益的認定，一、二審法院認為嶽西縣政府的清理行為是為了對擬徵收土地邊界進行開挖定界，該行為對劉忠的權利義務未產生實際影響，亦屬適用法律不當。
綜上，一、二審裁定認定事實不清，適用法律不當，劉忠的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規定的情形。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第一款的規定，裁定如下：
本案指令安徽省高階人民法院再審。
審判長馬鴻達
審判員聶振華
審判員袁曉磊
二〇二〇年六月五日
法官助理 李 慧
書記員 唐曉燕
