【裁判要點】
街道辦事處與村民委員會簽訂土地租賃合同，用於第三汙水廠設施及必須的設施建設。涉案土地為農村集體土地，街道辦事處佔用該土地進行建設前應嚴格依法辦理農用地轉用審批手續，依法徵用，其在未依法辦理審批以及完成徵收程式的情況下，以土地租賃合同代替審批徵收佔用涉案土地，不僅於法無據，而且嚴重違反《中華人民共和國土地管理法》的規定。土地租賃合同不能成為在涉案土地搭建圍擋，佔用土地的合法理由。一審法院認定涉案搭建圍牆的行為並非是行政行為，該認定錯誤。
【裁判文書】
山東省高階人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）魯行再91號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊進臣，男，1967年4月6日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹文田，男，1967年5月6日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊佔良，男，1970年12月12日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）徐愛玲，女，1967年3月13日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊丕增，男，1945年7月7日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊丕玉，男，1945年7月15日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊守仁，男，1950年1月1日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹海軍，男，1968年4月12日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）趙秀蘭，女，1946年1月10日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）候玉蘭，女，1950年5月8日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹新民，男，1972年5月7日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹飛飛，男，1988年7月10日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）楊守立，男，1966年8月8日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹養福，男，1960年8月15日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉愛花，女，1964年5月4日出生，漢族，農民，住鄄城縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄄城縣陳王街道辦事處，住所地鄄城縣建設路東段與臨商路交匯處路北。
法定代表人王濤，主任。
再審申請人楊進臣等15人因與被申請人鄄城縣陳王街道辦事處確認行政行為違法一案，不服菏澤市中級人民法院（2020）魯17行終71號行政裁定，向本院申請再審。本院於2020年9月29日作出（2020）魯行申1158號行政裁定，裁定本案由本院提審。本院提審後依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
一審法院查明，楊進臣、曹文田等15人均系鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村帽曹村村民。2019年1月28日，鄄城縣陳王街道辦事處與鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會簽訂土地租賃合同，用於第三汙水廠設施及必須的設施建設，該合同加蓋被告及鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會的印章，有村代表的簽字。2019年3月，被告發放了青苗補償款，包括原告在內的絕大多數村民領取了青苗補償款。同月，被告在涉案土地搭建圍擋建設。原告向菏澤市自然資源和規劃局反映鄄城縣陳王街道辦事處未經批准非法佔用帽曹村耕地30畝搭建圍牆建設問題。鄄城縣自然資源和規劃局作出調查報告，督促鄄城縣陳王街道辦事處儘快落實整改措施，在取得合法用地手續之前禁止其違法建設行為。原告向山東省自然資源廳申請資訊公開，2019年7月10日，山東省自然資源廳作出答覆告知書，載明：“經查，你們所申請地塊涉及土地尚未徵收，截止目前，我廳尚未收到涉及你們所申請地塊的用地預審申請”。
一審法院認為，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定的起訴條件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項之規定，當事人提起行政訴訟的事項應當屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。被告鄄城縣陳王街道辦事處與鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會簽訂土地租賃合同，合同上蓋有村委會公章及村民代表的簽字，且包括原告在內的絕大部分村民領取了青苗補償款，說明原告對土地租賃之事是知情的。被告基於租賃合同關係搭建圍牆的行為，並非是行政行為，不屬於行政訴訟法的受案範圍。如原告對租賃合同存有異議，屬於民事糾紛的範疇，應當透過民事訴訟的方式予以解決。原告訴稱被告實施了強制徵收行為，因土地徵收是縣級人民政府的職權，被告作為鄉級人民政府不具備土地徵收的職權，不屬於土地徵收的行政主體，且被告也明確否認實施了土地徵收行為，原告提交的證據也不能證明被告實施了強制徵收行為。綜上，原告的起訴不符合提起行政訴訟的條件，依法應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項、《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回楊進臣等15人的起訴。
楊進臣等15人不服一審法院行政裁定提起上訴，請求依法撤銷原審裁定，確認被上訴人強佔上訴人承包耕地的具體行政行為違法。理由如下：1。原審人民法院認定事實錯誤。被上訴人因“汙水處理廠建設專案”需要使用上訴人的耕地進行建設，於2019年3月開始要求租賃上訴人的承包地建設，並針對每戶開始發放青苗費，上訴人明確表示不同意被上訴人用租賃的方式佔地用於建設專案。上訴人認為，被上訴人若因建設專案需要使用上訴人的耕地，應當進行徵收，並支付徵地補償款，雙方因此沒有達成租地協議。2019年5月，被上訴人開始在上訴人的責任田裡搭建圍牆，施工建設汙水處理廠。2。原審法院適用法律錯誤。根據法律規定，被上訴人作為人民政府，因建設“第三汙水處理廠”建設專案使用土地，必須依法申請使用國有建設用地。本案上訴人依法享有承包經營權的耕地屬於集體所有的農用地，必須由政府依法履行徵收程式改變土地權屬，同時辦理農業用地轉為建設用地的手續，並對土地承包經營權人實施補償後才能用地。被上訴人既不是徵地批准機關，也不是法定實施單位，其在沒有取得省級以上人民政府批文和辦理農轉建手續的情況下，擅自用租賃耕地的方式進行建設專案，屬於“以租代徵”的違法用地行為。被上訴人與村委會簽訂的租地協議，不具備合法性，不能作為被上訴人佔地的依據。被上訴人若要租地，租地協議的主體應當是法定承包經營權人，前提是依法、自願、有償，不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途。3。被上訴人強行佔地的行為，屬於侵害上訴人法定承包經營權的違法行為，屬於典型的行政行為。鄄城縣自然資源和規劃局出具的調查報告和巡查情況通知書對此也予以明確，本案屬於行政訴訟的受案範圍。
二審法院認為，上訴人楊進臣等15人所在的鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會與被上訴人鄄城縣陳王街道辦事處簽訂土地租賃合同，用於第三汙水廠設施及必須的設施建設，被上訴人在涉案土地搭建圍擋準備建設，併發放青苗補償款。經上訴人向菏澤市自然資源和規劃局反映問題，鄄城縣自然資源和規劃局作出《關於陳王街道辦事處群眾反映違法徵地問題的調查報告》和《土地執法巡查情況通知書》，已經督促鄄城縣陳王街道辦事處儘快落實整改措施，在取得合法用地手續之前禁止其違法建設行為。被上訴人鑑於此只是在涉案土地搭建圍擋，並沒有改變土地的現狀，說明上訴人反映的問題得到了行政機關的處理。上訴人主張被上訴人強佔上訴人承包的耕地，該主張與被上訴人系基於土地租賃合同而在涉案土地搭建圍擋的事實不符，被上訴人也否認實施了土地徵收行為，故原審法院認為上訴人提交的證據不能證明被上訴人實施了強制徵收行為，並裁定駁回上訴人的起訴，並無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
楊進臣等15人申請再審稱：原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷原審裁定，確認被申請人強佔承包耕地的具體行政行為違法。理由如下：1。原審法院認定事實不清。被申請人因汙水處理廠建設專案需要使用再審申請人的耕地進行建設，於2019年3月開始要求租賃再審申請人的承包地，並針對每戶開始發放青苗費，再審申請人明確表示不同意被申請人用租賃的方式佔地用於建設專案，雙方沒有達成租地協議。2019年5月，被申請人開始在再審申請人的責任田裡搭建圍牆，施工建設汙水處理廠。再審申請人向所在地的公安機關報案，要求公安機關履行法定職責。公安機關出具證明告知：“經調查，該案系建設鄄城縣第三汙水處理廠而由陳王街道辦事處負責實施的行政行為”，並附關於帽曹村第三汙水處理廠用地情況說明。再審申請人向鄄城縣自然資源和規劃局、菏澤市自然資源和規劃局申請違法用地查處，菏澤市自然資源和規劃局出具事項告知書，鄄城縣自然資源和規劃局出具調查報告和土地執法巡查情況通知書。2020年2月，再審申請人發現被申請人在其土地上施工建設，不僅改變土地用途，還破壞了土地原貌，存在破壞耕地行為。2。原審法院適用法律錯誤。再審申請人依法享有承包經營權的耕地屬於集體所有的農用地，必須由政府依法履行徵收程式改變土地權屬，同時辦理農業用地轉為建設用地的手續，對土地承包經營權人實施補償後才能用地。被申請人的行為屬於以租代徵的違法用地行為。租地協議不具備合法性，不能作為被申請人佔地的依據。3。被申請人強行佔地的行為，屬於侵害再審申請人法定承包經營權的違法行為，屬於典型的行政行為。鄄城縣自然資源和規劃局出具的調查報告和巡查情況通知書對此也予以明確，本案屬於行政訴訟的受案範圍，原審法院認定屬於民事糾紛不當。4。二審法院未對本案開庭審理，對證據未充分審查質證，明顯違法。
被申請人鄄城縣陳王街道辦事處未向本院提交書面答辯意見。
本院再審查明的事實與一審法院查明的事實一致。
本院認為，再審申請人在原審中的訴訟請求為請求法院判令被申請人強佔再審申請人承包耕地的具體行政行為違法。因此本案被訴行政行為系非法佔地行為，而非強制徵收行為。二審法院認為再審申請人提交的證據不能證明被申請人實施了強制徵收行為，並裁定駁回再審申請人起訴，顯然未正確釐清被訴行政行為。
綜合原審中再審申請人和被申請人的陳述，以及鄄城縣自然資源和規劃局作出《關於陳王街道辦事處群眾反映違法徵地問題的調查報告》和《土地執法巡查情況通知書》的事實，可以認定被申請人存在涉案土地搭建圍擋建設，佔用土地的行為。
對於佔用土地是否為依據土地租賃合同進行的民事行為。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一款規定，建設佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。本案中，
鄄城縣陳王街道辦事處與鄄城縣陳王街道辦事處西曹行政村村民委員會簽訂土地租賃合同，用於第三汙水廠設施及必須的設施建設。涉案土地為農村集體土地，鄄城縣陳王街道辦事處佔用該土地進行建設前應嚴格依法辦理農用地轉用審批手續，依法徵用，其在未依法辦理審批以及完成徵收程式的情況下，以土地租賃合同代替審批徵收佔用涉案土地，不僅於法無據，而且嚴重違反《中華人民共和國土地管理法》的規定。土地租賃合同不能成為在涉案土地搭建圍擋，佔用土地的合法理由。一審法院認定涉案搭建圍牆的行為並非是行政行為，該認定錯誤，本院予以指正。
綜上，一審法院認為再審申請人的起訴不屬於人民法院受案範圍，起訴不符合法定條件；二審法院認為再審申請人提交的證據不能證明被申請人實施了強制徵收行為，一審法院裁定駁回再審申請人起訴並無不當；均屬認定事實不清，適用法律不當，依法應予糾正。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第（三）項之規定，裁定如下：
一、撤銷菏澤市中級人民法院（2020）魯17行終71號行政裁定；
二、撤銷鄄城縣人民法院（2019）魯1726行初88號行政裁定；
三、指令鄄城縣人民法院繼續審理本案。
審 判 長陳暉
審 判 員韓勇
審 判 員蔣炎焱
二〇二〇年十二月三日
法官助理宋海東
書 記 員孟真
